一、前言
学校食品安全关系广大师生身体健康和生命安全，关系教学秩序正常，关系社会和谐稳定。南通市为了切实加强学校食品安全工作，进一步提高学校食品安全水平，切实保障广大师生身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《餐饮服务食品安全监督管理办法》等法律法规及规章和《江苏省学校食堂食品安全管理操作指南》（苏食药监餐〔2013〕262号）要求，南通市市场监督管理局结合南通实际，制定了《市政府关于进一步完善机制加强学校食品安全工作的意见》（下文简称《意见》）。《意见》于2015年7月7日起施行。该《意见》施行近5年以来，明确了各方责任，提高了学校食品安全水平，切实保障了广大师生身体健康和生命安全，大大减少了食品安全隐患，对增进维护社会和谐稳定作出了积极贡献。
但随着经济社会快速发展，尤其是当前疫情期间，学校食品安全工作面临新状况和新问题，因此急需对《意见》进行适时评估，以期达到：（1）梳理实施过程中暴露的问题，在征求各方意见的基础上，提出对《意见》的评估结果；（2）有助于相关工作人员对《意见》的统一认识，正确掌握《意见》制定的目的，不断提高工作水平；（3）探索开门制定规范性文件的具体办法。通过参与规范性文件后评估各项活动，最大程度反映民意、集中民智，提高公民有序参与规范性文件制定的水平，以期达到更好的社会效果。
二、评估工作概况
（一）评估准备阶段
1.收集资料，查阅文献
（1）《意见》决策背景及相关资料
（2）学校食品安全相关法律、法规规章和规范性文件以及其他政策性文件
（3）南通市及各县市区实施情况总结
2.制定评估方案
根据《评估办法》的规定，评估小组制订了《意见》规范性文件后评估实施方案，明确了本次评估活动主要分为三个阶段：第一阶段为前期准备阶段，主要工作是评估组成员认真学习规范性文件后评估方面的文件和有关评估知识，对后评估的指导思想、基本原则、评估内容、评估标准、评估程序和方法等有了较全面地了解和掌握，对《意见》进行学习研究，列出需要评估的主要项目和重点问题，在此基础上，针对相关问题设计调查问卷；第二阶段为调研论证阶段，主要工作是进行问卷调查、开展专题座谈会、进行实例分析、分析汇总所有相关数据；第三阶段为评估报告形成阶段，主要工作内容为撰写《意见》规范性文件后评估报告，组织专家对初稿进行研讨，最终形成正式评估报告。
（二）评估实施阶段
1.召开座谈会
为了全面获取第一手信息，听取各县市区相关部门的意见，评估小组于11月6日在市场监督管理局召开了座谈会。参会单位有：海门区市场监督管理局、海门区教育体育局、海门市东洲中学（初中部）、海安市市场监管局、海安市教体局、海安市城南实验中学、如皋市教育局、如皋中学、如皋市市场监督管理局、崇川区教育体育局、启东市教育服务中心、启东市第一中学、食品监管科、如东县市场监督管理局、如东县教体局、如东县掘港小学、苏通科技产业园区市场监督管理局、南通苏通科技产业园实验学校、通州湾示范区社会管理保障局教育督导组、通州湾中学、通州区市场监管局、通州区教育体育局、通州区实验、市局相关领导、第三方评估机构。
通过座谈会，评估小组充分了解了《意见》出台至今的实施状况以及实施过程中遇到的问题，各方提出的宝贵意见也为评估小组的调查和研究提供了方向，为最终评估结论的形成打下了坚实的基础。
2.设计调查问卷
评估小组在广泛查阅相关资料，在与市市场监督管理局职能处室充分沟通基础上，反复斟酌讨论，形成了分别针对学生和监管者、执行者两份调查问卷。
3.问卷调查
为了充分做好基础调研工作，广泛听取相关意见，了解《意见》所涉及的各方主体对《意见》实施效果的意见反馈及规范性文件层面上的建议，评估小组在相关部门座谈会的调研基础上，设计了调查问卷（详见附件），并委托各县市区市场监督管理局、教体局、学校发放问卷，共计问卷418份，其中监管、执行者问卷189份，收回188份，学生问卷229份，收回227份。总回收率为99.28%。问卷中统计得出的各项统计数据是评估报告中不可或缺的部分。
4.汇总各项评估意见、建议并进行分析
在综合采用上述各种评估方法进行调查研究之后，评估小组取得了大量的素材和各类数据，形成了数据分析报告（见附件）。这些材料反映出了《意见》实施以来所取得的绩效和暴露的问题，对于最终评估报告的形成提供了理论和实践上强有力的支持。评估小组通过对这些材料进行汇总和分析，得出了本评估报告的初步结论。
（三）评估报告形成阶段
在收集完所有的统计数据和意见、建议之后，评估小组开展了内部讨论，对评估报告的起草、评估结果的立论等问题进行了探讨，拟定了初步方案，开始了《意见》后评估报告的起草工作。
初稿完成后，提交市场监督管理局职能处室审核，在听取相关领导意见和建议后，及时对评估报告作了修改和完善，完成本项目评估报告。
三、评估内容
（一）合法性评估
合法性评估，是指通过目的解释法、文义解释法、比较分析法等比较分析方法，审查《意见》是否违反其各种上位法律、法规和规章的立法宗旨、指导思想、基本原则以及具体规定。通过梳理，《意见》的上位法及规章制度主要包括：
1.《中华人民共和国食品安全法》
2.《中华人民共和国食品安全法实施条例》
3.《餐饮服务食品安全监督管理办法》
4.《江苏省学校食堂食品安全管理操作指南》（苏食药监餐〔2013〕262号）
根据上述法规、规章的规定，对《意见》合法性评估的具体情况如下：
（1）具有制定权限，制定程序合法
《意见》于2015年7月7日以市政府“通政发〔2015〕49号”文件的形式向社会公布，于2015年7月7日起施行。《意见》的立法目的是“为切实加强我市学校食品安全工作，进一步提高学校食品安全水平，切实保障广大师生身体健康和生命安全”，是关于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《餐饮服务食品安全监督管理办法》等法律法规及规章和《江苏省学校食堂食品安全管理操作指南》（苏食药监餐〔2013〕262号）的具体意见。因此，从立法依据、制定权限、制定程序等方面来看，《意见》的制定符合国务院《规章制定程序》《江苏省规范性文件制定和备案规定》等法律法规的要求。
（2）主要规定未违反上位法
《意见》明确了我市学校食品安全工作的行政主管部门是各级市场监督管理局，从学校食品安全责任机制、内控机制、投入保障机制、服务外包目录管理机制、监管机制、事故处置机制、共治机制等方面进一步细化了《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《餐饮服务食品安全监督管理办法》和《江苏省学校食堂食品安全管理操作指南》（苏食药监餐〔2013〕262号）等法律法规的规定。《意见》的主要制度、机制设置与上位法的立法目的、基本原则和主要规定基本一致，未发现明显违反上位法的情况。
因此，该文件的制定是合法的。
（二）合理性评估
党的十九大报告指出，“要实施食品安全战略，让人民吃得放心”。食品安全在学校教育中具有不可替代的重要地位，学校食品的卫生安全关系到学生的健康与学校的稳定发展。学生是中华民族的希望，他们的健康成长关系千万个家庭的心，学校一旦发生食品卫生问题往往影响到一个大群体，轻者影响学生学习，重者影响社会的稳定性。加强学校食品安全工作，怎么抓都不为过。
因此，该决策是合理适当的。
（三）可行性评估
《意见》对学校食品安全责任、安全内控、食堂投入保障、食堂经营、安全监管、食品安全事故处理、食品安全共治提出了明确的监管要求和管理设施。从座谈会意见来看，执行部门认为对学校平安全监管工作的开展给出了指导性意见，具有可操作性。但是，与座代表均认为某些条款，需要依据现行新文件的精神和工作实际予以完善（具体可见附件）。
因此，该决策具有可行性，但是在新的形势和要求下，需要进一步修订或优化。
（四）立法技术规范性评估
通过了解《意见》出台的背景以及对文本内容的分析，可以看出《意见》总体上用语比较规范、逻辑较为严密、结构基本合理，全文涵盖了立法目的、立法依据、适用范围、主管部门、基本管理制度等。但《意见》部分条款在立法技术上仍存在一些问题。规范性文件的条文语句应当简洁、通顺，但在第十条“不得制售凉菜”这样的表述在政府规范性文件中出现不够严谨。
（五）实效性评估
从问卷调查来看，关于“从2015年至今，您所在学校（或属地学校）是否发生过食品安全事件”的问题，97.34%的执行者和监管者选择了“未有过”，其他选择了“不大清楚”。关于您对学校餐饮卫生状况满意程度”， 68.72%的学生选择了非常满意，26.43%的选择了满意，这在一定程度能够说明《意见》出台后对学校食品安全工作起到了积极作用。
但是，《意见》出台已有五年时间，2019年底，市场监管总局办公厅教育部办公厅国家卫生健康委办公厅公安部办公厅联合出台了《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》。结合当前来看，之后出台的《南通市市场监管局等四部门关于印发<南通市校园食品安全守护行动方案（2020-2022年）>的通知》（简称《守护行动方案》）、《关于做好2020年春季校园食品安全工作的通知》（简称《春季食品安全工作》）、《关于做好2020年秋季校园食品安全工作的通知》（简称《秋季食品安全工作》）等相关文件，都较好地贯彻了上级文件精神，并对《意见》起到了较好的完善与落实作用，进一步强化了校园食品安全工作。
在“健全学校食品安全内在机制”方面，《守护方案》明确了由市场监管部门负责督促校外供餐单位全面落实食品安全主体责任，并且在《工作的意见》提出“严把食品采购关”“严格过程管理”基础上，增加了“科学防控安全风险”“全面推行明厨亮灶”“提升食品安全管理水平”等，运用了物联网、人工智能等新技术，体现了新时代的要求。《春季食品安全工作》和《秋季食品安全工作》中在规范加工过程管理中对食物的烹饪温度，存放时间、每餐留样要求更是有了明确的规定。
在“完善学校食堂投入保障机制”方面，之后出台的《南通市学校食堂标准化建设指南》和《南通市学校食堂重点设备配备指南》对学校食堂设备设施配备升级有明确的规定，《秋季食品安全工作》中也提出要进一步加大学校食堂食品安全专项资金投入，不断提升食品安全保障水平。
在“建立学校食堂服务外包目录关机机制”方面，《守护方案》中提出加强承包或委托经营者、供餐单位管理。采用供餐单位提供餐食的学校，应优先选择通过HACCP或ISO22000体系认证的供餐单位。
在“强化学校食品安全监管机制”方面，《守护方案》在原有的基础上，强调了对饮用水的安全管理，加强食源性疾病防控，比提出要严惩重处违法行为，条款更加全面和严格。《春季食品安全工作》和《秋季食品安全工作》中对学校食品安全督查检查中有了详细的规定，制定了食品安全专项检查自查表，并提出了加强学校食品安全工作考核评价，制定了学校食堂食品安全检查评分表。
在“构建学校食品安全共治机制”方面，《守护方案》《春季食品安全工作》和《秋季食品安全工作》都提倡大力推进社会共治。并且借助互联网+，提出全面推进“明厨亮灶”建设，不断提升校园食品安全公众满意度。
此外，《春季食品安全工作》和《秋季食品安全工作》更是强化了在新冠疫情防控期间，学校食品安全工作的要点，这是十分必要和值得肯定的。在问卷中，37.23%的执行者和监督者认为《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》《南通市校园食品安全守护行动方案（2020-2022年）》《关于做好2020年春季校园食品安全工作的通知》《关于做好2020年秋季校园食品安全工作的通知》可以替代《工作意见》。
因此，可以看出现有文件对《意见》起到一个较好的替代作用，规定更为详细，可操作性更强。
此外，在座谈会上与会代表一致认为该文件需要修订，而与会代表提出的修订建议，仅仅修订《建议》也是难以解决的，如大多数学校代表提出提高财政补助标准，提高食堂用工人员的收入水平等。个别代表更是建议出台新的文件，认为政府规范性文件应该是指导性的，而《建议》中的条款定位还不够明确。
四、评估结论
综合以上评估，我们认为考虑到上级最新要求、现有文件的可替代性，和实践操作中存在的不足，《建议》可以予以废止。