关于推进包容审慎执法，激发市场主体活力的建议

包容审慎柔性执法是指行政执法监管部门坚持“宽严相济”“教处并重”原则，在依法行政、处罚违法行为的同时，防止过度过宽打击，最大限度保护企业正常经营活动，是文明执法的更高形态。对积极应对当前复杂严峻市场形势，有效激发市场活力和社会创造力具有十分现实的意义。
　　一、相关部门推行包容审慎柔性执法取得积极成效
　　从了解的情况看，早在2019年5月，市市场监管局、市司法局就联合出台了《南通市市场监管领域轻微违法行为免罚清单》，在全省率先出台免罚清单。2020年新冠疫情期间，制定免罚轻罚清单2.0版，对85项轻微违法行为给予免罚轻罚，真正让执法更有“力量”、更有“温度”。有3165家市场主体从中受益。《免罚清单》信息被推送至国务院办公厅，多家媒体进行了广泛宣传。
　　该理念在司法系统也开始推行。2021年8月，市政法委会同市检察院、市工商联等九部门联合启动涉案企业合规第三方机制试点，在依法“少捕慎押慎诉”的同时，对合规企业实行从轻处罚，半年来已办理10起案件，取得了良好的法律效果和社会效果。
　　二、推行包容审慎柔性执法中存在的问题
　　一是认知程度不高。包容审慎柔性执法作为一项探索性、开创性的工作，许多地方先行先试，取得了良好效果。四川省成都市首推包容审慎柔性执法的经验做法受到国务院通报表扬，浙江省嘉兴市、广东省南山区等地推行力度也很大，相对而言，我市相关部门认知程度不高、行动滞缓，目前尚未出台系统性、规范性文件。
　　二是包容力度不够。各地高频次执法、执法力度不一等现象较普遍。过度执法、选择性执法现象时有发生。少数执法人员素质不高，甚至出现不给好处不办事，给了好处乱办事的违纪违法行为。包容审慎柔性执法的保护性措施匮乏，容错纠错机制尚未有效建立和落实。
　　三是企业意识不强。南通市市场主体超过120万个，在总体依法经营、诚信经营水平不断提升的同时，仍有部分企业法律意识淡薄，规则意识缺乏，成为各类法律风险的易发区、高发区，以致推行包容审慎柔性执法客观上存在一定障碍，甚至是风险。

三、推行包容审慎柔性执法的对策建议
　　一是加快形成推行共识。初创期的企业很多时候在摸着石头过河，如果监管缺乏包容审慎、宽严相济，就会让市场主体的生存难上加难，也会把新业态扼杀在摇篮里。推行包容审慎柔性执法，是应对严峻复杂市场形势，稳定经济运行的创造性举措，应当在全市上下形成共识，增强加快推行的思想和行动自觉。
　　二是明晰柔性执法规范。及早出台关于包容审慎柔性执法监管的规范性文件。对市场主体不触碰安全底线的经营行为，应推进柔性执法；对市场主体情节轻微、没有造成严重后果、符合不予处罚情形的轻微违法违规行为，适用包容审慎监管。监管执法部门根据实际情形，采取行政辅导、行政诫勉、行政通报等非强制性方式实施柔性执法，监督和引导市场主体依法经营，自行纠正违法违规行为。
　　三是建立工作保障机制。借鉴检察院涉案企业合规第三方评估的执法理念，实行多部门联动，让包容审慎执法在阳光下运行。发挥政协“有事好商量”协调机制作用，对情况特殊的案件，开展一事一议活动，集思广益加以推进。开展执法人员专项培训，增强为民情怀，深化执法理念，提高执法水平。深化落实容错纠错机制，真正让干事创业的人员受到激励和保护。
　　四是加强法治宣传教育。开展法治教育，让尽可能多的民营企业家了解和掌握民商事法律知识，注重法治信仰和法治理念的培养，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。同时通过多种形式和途径，加强领导干部的法治意识，努力使各级领导干部熟练掌握履职所需的法律知识，增强依法履职意识。

陆建新委员：

您提出的关于《推进包容审慎执法 激发市场主体活力》的提案收悉，现答复如下：

近年来，我局以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，在规范执法标准化、执法监督常态化、队伍建设专业化、服务改革法治化等方面下功夫、求突破，巩固深化行政执法“三项制度”成果，全面提升执法协调监督工作水平，推动市域治理现代化走在前列，以更实举措营造更优发展环境，为“强富美高”新南通建设贡献法治力量。

一、全面推行包容审慎柔性执法

为打造公平、透明、可预期的法治化营商环境，我局按照“有计划、有重点、分层次”的总体思路，秉承“执法就是服务，服务就是执法”的理念，在全市推行“涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚清单”。2020年，我局联合市监察委员会出台《关于推行涉企免罚轻罚清单加强柔性执法进一步优化营商环境的实施意见》及实施细则，积极探索实施包容审慎监管，加强柔性执法，推动制定全市统一的涉企轻微违法行为不予行政处罚清单和一般违法行为从轻减轻行政处罚清单。2021年，我局印发《关于完善行政处罚裁量基准全面推行涉企免罚轻罚清单的通知》，在全市全面推行涉企免罚轻罚清单制度。今年7月，我局启动了动态调整涉企免罚轻罚清单和制定不予实施行政强制措施清单工作，扩容至29家执法部门制定了免罚轻罚柔性执法清单。在我局的全力推动下，全市具有行政处罚权的市级行政执法部门依法完善公布实施了免罚轻罚清单，基本实现市场主体相关领域全覆盖。据统计，今年上半年全市共办理涉企行政执法“免罚轻罚”案件2500余件，其中不予行政处罚案件900余件，从轻或减轻行政处罚案件1600余件，通过政策辅导、行政建议等柔性执法方式服务市场主体5000余家。

为进一步加强柔性执法，推进包容审慎监管，提升治理质效，服务经济社会高质量发展，我局正在开展不予实施行政强制措施清单制定工作，为除涉及人身、财产、公共安全等领域外的新产业、新业态、新模式发展提供更加宽容的制度环境。

与此同时，我局结合营商环境工作要求，起草《服务保障法治化营商环境开展涉罚企业合规治理工作方案》，开展涉行政处罚的企业合规治理，避免违规经营。会同市场监管部门建立法治化营商环境监测哨点，围绕营商环境感受、行政部门履职到位情况、企业经营风险、企业法治需求等四个方面，建立定期监测、需求收集、实时反馈等制度，进一步加强对民营企业法治服务保障和行政执法监督力度，切实保护民营企业合法权益，引导企业合规经营，为市场主体打造良好的法治化营商环境提供有力支撑。

二、切实加强行政执法监督

（一）加强执法程序引领规范，严格落实行政执法“三项制度”。2017年来，我市紧紧围绕贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府重要改革部署，以点带面、全市推进，全面推行落实行政执法“三项制度”，形成以一个平台（江苏省行政执法监督管理综合平台）、两项标准（《南通市行政执法机关执法记录装备配备指导标准》《执法记录装备记录执法过程拍摄标准》）、三个实施办法（《南通市行政执法公示制度实施办法》《南通市行政执法全过程记录制度实施办法》《南通市重大执法决定法制审核制度实施办法》）、四张清单（《行政执法主体清单》《行政执法人员清单》《行政权力事项清单》《重大执法决定法制审核目录清单》）、若干配套制度为内容的“1+2+3+4+N”改革成果。“三项制度”推行以来，各级行政执法部门主动公开执法信息已成常态，各级执法人员主动出示或佩带执法证件已成习惯；对程序启动、调查取证、审查决定、送达执行等执法全过程能够按要求进行记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理；重大执法决定法制审核率达100%。

（二）加强执法能力水平提升，严格落实行政执法人员培训管理制度。顺利完成司法部行政执法人员培训标准化体系建设试点，建立了以规范化培训指引为实现路径、培训考试大纲为内容骨架、执法实务课程为血肉填充、线上培训平台为基础支撑、线下培训基地为补充提升的行政执法人员培训标准化体系。依托南通市行政执法人员培训考试云平台，定期组织全市行政执法人员参加法律知识培训和考试，内容涵盖《行政处罚法》《行政许可法》《行政诉讼法》等法律法规及国家和省关于法治政府建设、行政执法“三项制度”等政策文件，全面检验执法人员专业素养。全市行政执法机关“厚植为民情怀、提高执法水平”主题教育开展以来，我局切实担负起领导小组办公室职责，推进主题教育走深走实，健全完善“基础”“适岗”“专业”行政执法人员三级培训机制，建设11个现场教学点，开展教、学、练、战一体化培训，先后组织360名执法人员参加抽考测试，完成七支综合行政执法队伍1810人换发全国统一样式执法证件资格考试和9063名执法人员年度注册考试，向未完成学习培训的执法单位发出20份工作提示函督促整改。

（三）坚持民生导向、问题导向，持续加大重点领域执法监督力度。常态化开展安全生产、生态环境、市场监管等重点领域行政执法案卷评查活动。今年上半年以免罚轻罚行政处罚案件为重点，严格依照《江苏省行政处罚案卷评查标准》和行政执法“三项制度”工作要求，随机抽取案卷进行评查，针对案卷中反映的证据链不严密、自由裁量说理不充分等问题提出整改要求，切实提升执法办案质量。就通州区金新街道执法辅助人员参与保护性施工事件向市城管局和各县（市、区）政府制发《行政执法监督建议书》。督促行政执法机关严格落实行政执法各项制度，规范执法程序，落实行政执法责任制，严防粗暴执法、随意执法。

（四）积极应用数字化信息化监督方式，提高执法监督效能。全面推行江苏省执法监督平台，逐步实现省、市、县（区）、乡镇（街道）四级行政执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法人员网上培训管理。通过汇集行政执法信息数据，探索与其他平台、系统之间数据互联互通，市大数据管理局打造的南通市政务数据共享交换平台，实现了与省政务数据共享交换平台、区县政务数据共享交换平台的对接。平台已接入70家市级部门（单位），汇聚了5000余项数据资源，进一步实现以信息化推动行政执法向标准化、执法监督向精准化、行政决策向精细化方向发展的工作目标。